Nueva doctrina casacional sobre la caducidad del expediente sancionador: Fin a la garantía

La Sentencia que se comenta en este artículo resuelve una cuestión de suma importancia para las garantías procesales en procedimientos sancionadores: la impugnación autónoma del acuerdo de incoación de un expediente que incorpora íntegramente la documentación de otro anterior declarado caducado. El Alto Tribunal autoriza mediante su doctrina a que la CNMC reinicie procedimientos con toda la documentación previa. Una decisión técnicamente sólida que, sin embargo, convierte la caducidad en una formalidad desprovista de consecuencias reales para la Administración.

La Sentencia del Tribunal Supremo 1279/2025, de 14 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4372) establece una doctrina interesante para quienes creían que la caducidad de un procedimiento administrativo constituye, en algún punto, una garantía para el administrado. Resulta que no es así. El Alto Tribunal ha declarado que la reapertura de un procedimiento sancionador tras la caducidad del anterior, incorporando íntegramente toda la documentación acumulada, no constituye un acto de trámite cualificado. Además entiende que al no generar indefensión esta decisión no es susceptible de impugnación autónoma. Una conclusión aparentemente técnica que, sin embargo, desmorona una de las garantías procesales fundamentales del investigado frente a la inactividad administrativa.

Cuando la CNMC, tras la caducidad, reinicia otro procedimiento sancionador con “todo incluido”

En octubre de 2018, la CNMC incoó un expediente sancionador contra diversas empresas constructoras por supuestos carteles en licitaciones públicas. Entre ellas se encontraba Ferrovial Construcción, recurrente en este asunto. Tras cerca de dos años, la Sala de Competencia del Consejo declaró la caducidad del procedimiento en julio de 2020. La Administración había incumplido los plazos máximos de tramitación.

Apenas una semana después de la declaración de caducidad, la Dirección de Competencia incoó un nuevo procedimiento sancionador y, en una resolución de apenas líneas, acordó incorporar al presente expediente «todo lo actuado en el marco del expediente S/DC/0611/17, desde el inicio del procedimiento hasta la Resolución del expediente».

La empresa intentó impugnar este acuerdo de incoación mediante el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales. Sin embargo, se encontró con una barrera procesal insalvable, la consideración de que el acuerdo no era un acto de trámite cualificado, por lo que resultaba inadmisible dirigirse contra él de manera autónoma. El Tribunal Supremo, tras un largo litigio, ha confirmado esta posición.

Técnicamente correcto, estratégicamente preocupante

El razonamiento del Tribunal Supremo no es, desde el punto de vista técnico, erróneo. La Sala sustenta su posición en tres pilares que merecen examinarse detenidamente.

En primer lugar, la incorporación de actuaciones está prevista en el artículo 95.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que de manera expresa autoriza la incorporación de «actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad».

Por otro lado, las garantías procedimentales subsisten, al menos formalmente, pues el nuevo expediente debe tramitarse «cumplimentando» todo el trámite legalmente previsto, incluyendo la formulación de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. En teoría, la mercantil recurrente mantiene intacto su derecho de defensa durante la instrucción y la Administración no cierra la puerta a que se articulen posiciones diferentes.

Y, además, el control posterior permanece disponible, ya que la incorporación del expediente no obstaculiza la defensa continuada en el nuevo procedimiento. Si el material incorporado resultase irregular, se podrá cuestionar en la impugnación de la resolución definitiva, sin que nada, formalmente, impida este ejercicio de control.

La doctrina establecida es, por tanto, que si bien la condición de acto de trámite simple o cualificado depende de cada caso concreto, en éste, la mera incorporación de documentación no genera la indefensión característica de un acto de trámite cualificado.

El argumento que la sentencia subestima

Existe un argumento, de entre todos, que la sentencia minimiza, acaso demasiado. Cuando una Administración declara la caducidad por su propia inactividad, y seguidamente reinicia el procedimiento incorporando íntegramente todo lo anteriormente actuado, se convierte la caducidad en un acto meramente formal sin consecuencias reales. El único coste para la Administración incumplidora es cumplimentar un simple trámite administrativo.

La declaración de caducidad constituye, en la lógica del sistema de garantías, un mecanismo de protección del expedientado frente a dilaciones excesivas. Cuando el legislador estableció esta figura pretendía que generase consecuencias —castigo, pérdida de actuaciones realizadas, necesidad de comenzar nuevamente con más rigor— que desincentivaran a la Administración de actuar sin diligencia. Pero la posibilidad de reiniciar inmediatamente el procedimiento con incorporación integral de todo lo actuado, sin posibilidad de alegar cuestión alguna al respecto en esa fase, vacía de contenido práctico esa garantía y deja la caducidad reducida a una formalidad inocua para la Administración.

El Tribunal confía en que el control diferido a la resolución final será suficiente para proteger los derechos. Pero esta confianza puede resultar excesiva en procedimientos sancionadores tan complejos y dilatados, como suele ser la tónica habitual en materia de derecho de la competencia. En muchas ocasiones, este control diferido puede llegar demasiado tarde. Si el nuevo procedimiento se basa sustancialmente en pruebas del expediente caducado cuya incorporación fue irregular, el administrado habrá soportado años de procedimiento sancionador basado en actuaciones viciadas, sin posibilidad de impugnación efectiva.

Cuando el instructor tiene ante sí todas las valoraciones jurídicas del procedimiento anterior —que puede incluir pliegos de cargos, propuestas de resolución, análisis jurídico de conductas, etc.—, es prácticamente imposible, o al menos una labor complicada, que examine los hechos con esa objetividad que debería caracterizar a un procedimiento realmente autónomo. Por ello, el riesgo de predeterminación es real y tangible, pues aunque se afirme que estas actuaciones «no surten efecto», es difícil que el instructor haga tabula rasa y examine los hechos sin sesgo previo.

El vacío regulatorio del artículo 95.3 LPAC

Existe, además, una problemática distinción que la sentencia no termina de resolver. La sentencia diferencia entre actuaciones «independientes» y «propias» del expediente caducado, sin embargo, esta línea divisoria resulta difusa y genera serias dudas.

¿Son las inspecciones realizadas en las sedes de las empresas actuaciones "independientes" o "propias"? ¿Y los informes periciales encargados específicamente para el expediente caducado? La sentencia afirma que ciertas pruebas documentales —como un informe de ADIF de 3.000 folios— no comprometen el principio de contradicción porque «cabe pronosticar que la petición de un nuevo informe a la entidad sobre los mismos hechos daría lugar al mismo resultado». Pero este pronóstico es especulativo. La realidad es que no sabemos si hubiera sido solicitado nuevamente, ni en qué términos, ni si el contexto temporal de casi dos años habría alterado sustancialmente el contenido de la prueba.

Esta indeterminación debería haber impulsado al Tribunal a exigir mayores garantías, obligando a que la Administración justificase de manera individualizada y motivada qué actuaciones concretas del expediente caducado merecían ser incorporadas y por qué, permitiendo al administrado un control temprano de esa decisión. Esto no habría impedido reiniciar el procedimiento, pero lo habría vuelto más garantista.

No se trata de negar la posibilidad de incorporar todo o parte del contenido de un expediente a un nuevo procedimiento, pero si permitir, como se indica, una fiscalización temprana por parte del investigado sobre una decisión que tiene un riesgo muy elevado de generar indefensión, motivo suficiente, en mi opinión, para cualificar ese acto de trámite.

El replanteamiento del concepto de indefensión

La sentencia establece una doctrina dual y, en cierto modo, contradictoria. Por un lado, afirma que «la condición de acto de trámite simple o cualificado está en función de cada caso concreto»; por otro, resuelve que el acto que acuerda la incorporación de un expediente caducado completo nunca genera indefensión de por sí. Esta aparente flexibilidad esconde un formalismo riguroso que termina por favorecer siempre a la Administración.

Lo determinante desde la perspectiva del derecho de defensa no es tanto la incorporación formal de las actuaciones como su influencia real en el nuevo expediente. Este es, en mi opinión, el núcleo del problema. La mera incorporación de estas actuaciones, aunque formalmente se afirme que carecen de efecto, generan ciertas sospechas sobre su impacto en el resultado del procedimiento subsiguiente. Es decir, "empezar de cero" no siempre implica empezar "desde cero", un punto que convendría que la jurisprudencia aclarase con mayor rigor para establecer un sistema verdaderamente garantista.

Es esta garantía la que se ve tambaleada si se analiza la literalidad del artículo 95.3 LPAC cuando establece que el trámite administrativo debe «cumplimentarse». Sería conveniente aclarar si esta exigencia de cumplimiento requiere que se tramite con todas las garantías, entre las que se incluye el derecho real de defensa o, si por el contrario, debemos interpretarlo como la obligación de llevar a cabo una serie de actuaciones programadas, ya sean auténticas o teatrales.

Tampoco hay que olvidar que la principal consecuencia de la inacción administrativa es la complicada posición en la que se deja al investigado al enfrentarse de nuevo a otro procedimiento sancionador. Además, a esta agónica repetición se le debe sumar que su comparecencia en el nuevo procedimiento va a estar plagada de dudas y sospechas, las cuales no se puede negar que tengan cierto fundamento.

Conclusión: Una sentencia que protege la gestión administrativa, no los derechos del administrado

La STS 1279/2025 constituye un punto de inflexión en la jurisprudencia sobre garantías procedimentales. Desde una perspectiva estrictamente formal, resuelve correctamente que la incorporación está amparada por ley. Pero desde la perspectiva de las garantías materiales del administrado, abandona en manos del control posterior un litigio que podría haber sido zanjado con anterioridad.

Una solución más adecuada, en mi modesta opinión, habría sido considerar que la incorporación en bloque de todo un expediente caducado, sin discriminación ni justificación individualizada de cada actuación incorporada, constituye al menos un acto de trámite cualificado por la posibilidad de generar indefensión material y, por tanto, es recurrible. Esto no habría impedido a la Administración reiniciar el procedimiento, pero la habría obligado a justificar qué actuaciones concretas merecían ser incorporadas y por qué.

Sin embargo, la interpretación adoptada —formalista, confiando en el control diferido— supone en la práctica una victoria de la eficiencia administrativa sobre la tutela de derechos del administrado. Y aunque pueda argumentarse que existen teóricas garantías posteriores, la realidad es que cuando se enfrentan años de procedimiento sancionador sobre la base de una documentación ya conocida, la defensa difícilmente será tan efectiva como en un procedimiento realmente nuevo.

De este modo, y de la mano de esta doctrina jurisprudencial, la caducidad del expediente sancionador, concebida como mecanismo de protección del administrado frente a la inactividad administrativa, se convierte en una mera formalidad desprovista de efectos reales.