Responsabilidad del Estado legislador por infracción del Derecho de la UE: La reforma que viene (y las sombras que mantiene)
El pasado día 17 de octubre se publicó el Proyecto de Ley de modificación parcial de las Leyes 39/2015 y 40/2015, reforma impulsada por el Gobierno para reestructurar el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea. El texto surge como respuesta obligada a la Sentencia del TJUE de 2022, que declaró ineficaz el régimen español. A pesar de ser un Proyecto de Ley, conviene observar aquellas principales novedades del texto normativo, entre las que destaca un nuevo Artículo 32 bis, tres vías de reclamación y un mayor protagonismo del Tribunal Supremo. Por otra parte, algunas cuestiones parecen quedar a medias, como la controvertida competencia del Consejo de Ministros o las limitaciones en la reparación del daño que podrían seguir vulnerando el principio de efectividad.
La rectificación impuesta por Europa
Tras más de dos años desde el varapalo europeo, el Gobierno ha impulsado el Proyecto de Ley de modificación parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con el objetivo de reconfigurar el régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños derivados de la infracción del Derecho de la Unión Europea. La iniciativa busca establecer un sistema que sea coherente con el ordenamiento jurídico nacional y a la vez respetuoso con el principio de efectividad exigido por Bruselas.
El motor de la reforma es la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20), que declaró la regulación española contraria al principio de efectividad. Entre otras cuestiones, por las muy restrictivas condiciones contempladas para que los particulares obtuvieran la reparación por daños causados por normas contrarias al derecho europeo.
Los principales escollos que la jurisprudencia europea obligó a remover eran tres: supeditar la reparación a una previa sentencia del propio TJUE, exigir una sentencia firme desestimatoria en todos los recursos posibles (incluso sin acto administrativo impugnable) y limitar la reparación a un marco temporal y a daños previamente reclamados. Así, el nuevo Proyecto de Ley pretende dar respuesta directa a estas exigencias.
El corazón de la reforma: El nuevo artículo 32 bis
La principal novedad del Proyecto se encuentra en la introducción de un artículo 32 bis en la Ley 40/2015, destinado a regular de manera autónoma, completa y específica la responsabilidad patrimonial por infracción del Derecho de la Unión Europea. La articulación del derecho a la indemnización se estructura sobre la base de los requisitos ya consolidados por el TJUE (que la norma tenga por objeto conferir derechos, que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado y que exista una relación de causalidad directa), en tres vías de reclamación bien diferenciadas.
En primer lugar, se establece la vía ordinaria (Art. 32 bis.2) para las lesiones imputables a actuaciones administrativas que, contraviniendo el Derecho de la UE, sean susceptibles de revisión en vía administrativa o judicial. La clave es que la infracción podrá reconocerse en cualquiera de ambas sedes, e incluso solicitarse la indemnización en el mismo proceso de anulación del acto o disposición.
En segundo lugar, y como principal novedad en cumplimiento de la sentencia del TJUE, se habilita una vía directa de reclamación (art. 32 bis.3) para los daños imputables al legislador cuando no exista una actuación administrativa impugnable concreta. Esta vía autónoma busca evitar la imposición de dificultades excesivas al perjudicado.
Finalmente, el Proyecto de Ley contempla una vía de revisión (art. 32 bis.4) que procede cuando la lesión es imputable al legislador, y el particular, habiendo acudido previamente sin éxito a las vías 1 o 2, hubiese obtenido una sentencia firme desestimatoria, pero posteriormente la incompatibilidad con el Derecho de la UE sea declarada por una sentencia del Tribunal Supremo o del TJUE.
Otras novedades relevantes
La reforma no solo afecta a la Ley 40/2015, sino también a aspectos procedimentales de la Ley 39/2015. En este punto, un avance digno de mención es el reconocimiento expreso de la competencia del Tribunal Supremo para declarar la infracción del Derecho de la Unión a los efectos de iniciar la acción de responsabilidad del Estado legislador. Esta medida resulta crucial, pues otorga mayor seguridad jurídica al particular al evitar la dependencia exclusiva de un pronunciamiento del TJUE para poder incoar el procedimiento.
Asimismo, el Proyecto aborda el espinoso asunto de la prescripción mediante la modificación del artículo 67 de la Ley 39/2015. Si bien se mantiene el plazo general de un año, se establecen ahora diferentes cómputos para cada vía de reclamación: desde la notificación de la resolución que reconoce la infracción (vía 1); a la manifestación de los efectos lesivos (vía 2); o hasta la publicación de la sentencia del TS o TJUE (vía 3).
Valoración crítica
En esta primera aproximación, y dado el carácter de urgencia de este análisis motivado por la reciente publicación del Proyecto en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, se perciben elementos que, a pesar del esfuerzo adaptativo, introducen serias sombras sobre la plena efectividad del nuevo régimen.
El primer aspecto cuestionable reside en la atribución al Consejo de Ministros de la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial relativas a normas estatales (Vías 2 y 3). Esta decisión sin duda generará un intenso debate doctrinal sobre la imparcialidad del órgano, pues sitúa al Ejecutivo, impulsor de las normas, en una posición de juez y parte respecto de la legalidad de sus propias iniciativas legislativas.
El punto más crítico, en aras del principio de efectividad, es la limitación de la indemnización en la vía de revisión (art. 32 bis.4). El Proyecto establece que solo serán indemnizables los daños efectivamente causados que el particular hubiera pretendido al formular las reclamaciones previas que fueron desestimadas. Si bien el espíritu de la norma es proteger la seguridad jurídica y premiar la diligencia del perjudicado, esta restricción a los daños previamente reclamados podría interpretarse como un nuevo obstáculo procesal encubierto que dificulta la reparación completa y efectiva del perjuicio, en contra de la doctrina consolidada del TJUE.
Finalmente, es de reseñar que el Proyecto no aborda el peliagudo problema del pago de impuestos mediante autoliquidación, una de las principales fuentes de litigios que motivaron la sentencia del TJUE, omitiendo una mención o disposición específica que aclare definitivamente la vía de reclamación para el particular.
En conclusión: Un avance, pero incompleto
El Proyecto de Ley constituye un avance jurídicamente necesario e innegable frente al régimen anquilosado que declaró incompatible el TJUE. Elimina obstáculos procesales importantes, crea un cauce autónomo para la responsabilidad legislativa y reconoce el papel del Tribunal Supremo.
Sin embargo, la reforma revela una excesiva cautela e importantes lagunas de contenido. Los problemas de la competencia atribuida al Consejo de Ministros y la limitación en la reparación de los daños en la Vía 3 sugieren una resistencia a aplicar el principio de efectividad en su máxima expresión.
La responsabilidad del Estado legislador es un pilar esencial para la tutela de los derechos europeos y la confianza legítima de los ciudadanos. El nuevo texto mejora la teoría, pero su verdadera eficacia práctica dependerá, una vez más, de la interpretación protectora que de él hagan el Tribunal Supremo y los tribunales ordinarios. El tiempo dirá si hemos pasado de una figura retórica a un instrumento de tutela real.
